近年来，最高人民检察院高度重视未成年人检察工作，张军检察长多次强调要不断推进“一号检察建议”的实施。从司法实践来看，缺乏长期监护或监护人监督不力是各类未成年人参与违法犯罪的重要原因之一。然而，在目前的制度框架下，缺乏严格有效的保障措施来敦促监护人履行监护职责。自2019年以来，福州检察机关积极探索并尝试向有能力履行监护职责但不履行或怠于履行监护职责的监护人下达“监督监护令”，取得了良好效果。
检察机关探索实行“督促监护令”的法理基础
在增强刚性：破解现行制度框架下督促监护人履职的实践困境。现行的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中，有关于父母或其他监护人的家庭监护责任的具体规定。但是，对不履行监护职责、纵容未成年人严重不当行为或者侵犯未成年人合法权益，违反家庭监护责任的，只要求监护人所在单位或者居民委员会、村民委员会予以训诫和制止，或者公安机关予以训诫和行政处罚。从法律效果来看，这些限制性措施对监护人的强制性和约束力相对较弱。从实施效果来看，监护人是否真正履行监护职责缺乏客观的评价机制；从制约的程度来看，它并没有起到持续监督和纠正的作用。一般来说，现有的劝诫和训诫等手段不能有效地促使监护人履行其职责。
司法介入：国家监护制度设计中针对涉案群体的必要补充。目前正在修订的未成年人保护法草案旨在确立国家对亲权的责任。该草案还旨在解决农村留守儿童等特殊群体缺乏监护权的问题，并改善委托照料制度。然而，从司法实践的角度来看，对于涉嫌犯罪的未成年人来说，其监护人的主要问题在于他们长期放任自流或无力对其子女的不良行为采取任何措施。其监护人的性质是，他们未能及时有效地履行监护职责，或不正当地履行监护职责，但他们没有达到撤销监护和启动国家监护的严重程度。这种现象在未成年人犯罪案件中更为常见。有必要对特殊的未成年人群体及其监护人进行司法干预，以完善和补充国家监护制度设计中存在的“真空地带”。
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近年来，最高人民检察院高度重视未成年人检察工作，张军检察长多次强调要不断推进“一号检察建议”的实施。从司法实践来看，缺乏长期监护或监护人监督不力是各类未成年人参与违法犯罪的重要原因之一。然而，在目前的制度框架下，缺乏严格有效的保障措施来敦促监护人履行监护职责。自2019年以来，福州检察机关积极探索并尝试向有能力履行但不履行或怠于履行监护职责的监护人下达“监督监护令”，取得了良好效果。
检察机关探索实行“督促监护令”的法理基础
在增强刚性：破解现行制度框架下督促监护人履职的实践困境。现行的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中，有关于父母或其他监护人的家庭监护责任的具体规定。但是，对不履行监护职责、纵容未成年人严重不当行为或者侵犯未成年人合法权益，违反家庭监护责任的，只要求监护人所在单位或者居民委员会、村民委员会予以训诫和制止，或者要求公安机关予以训诫和行政处罚。从法律效果来看，这些限制性措施对监护人的强制性和约束力相对较弱。从即时消息来看
司法介入：国家监护制度设计中针对涉案群体的必要补充。目前正在修订的未成年人保护法草案旨在确立国家对亲权的责任。该草案还旨在解决农村留守儿童等特殊群体缺乏监护权的问题，并改善委托照料制度。然而，从司法实践的角度来看，对于涉嫌犯罪的未成年人来说，其监护人的主要问题在于他们长期放任自流或无力对其子女的不良行为采取任何措施。其监护人的性质是，他们未能及时有效地履行监护职责，或不正当地履行监护职责，但他们没有达到撤销监护和启动国家监护的严重程度。这种现象在未成年人犯罪案件中更为常见。有必要对特殊的未成年人群体及其监护人进行司法干预，以完善和补充国家监护制度设计中存在的“真空地带”。
从现行司法规则来看，《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》都明确规定，检察机关应当对不具备附带条件的未成年犯罪嫌疑人进行监督检查，可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护和教育情况进行社会调查，并制作社会调查报告，作为办案和教育援助的参考。未成年犯罪嫌疑人的监护人应当加强对未成年犯罪嫌疑人的管教，配合人民检察院的监督检查工作。这为检察机关实施“监督监护令”制度提供了法律依据和实践依据。从制度设计理念来看，检察机关实行“监督与监护令”制度，体现了现代监护干预制度的立法理念，符合国家父母责任的确立，符合当前加强未成年人司法保护的形势要求。特别是“监督监护令”制度由检察机关主导，可以有效地依靠其法律监督功能。与劝诫、训诫等其他方式相比，它更具权威性和有效性，对监管监护人履行职责具有更强的法律约束力和强制性。
督促监护：将监护人履职情况纳入检察刚性监督的可行路径。
自2019年以来，福州检察机关针对办理未成年人犯罪案件中发现的家庭监护缺失，积极探索向监护人下达“监督监护令”的工作机制，要求监护人在履行监护职责过程中，深刻反思长期教育监督不力、忽视儿童学习和交友等问题。在有条件不起诉侦查过程中，要积极配合检察机关、司法社会工作者和帮教基地做好教育救助儿童工作。要定期参加检察机关组织的家长教育，督促儿童定期参加检察机关和司法社会工作者提供的法制教育和个性化援助活动，认真学习相关法律知识，协助司法机关做好帮教工作。
同时，在传递方式上，通过宣传和公告，邀请学校、社区、社会工作组织、NPC代表、CPPCC成员等各方见证和参与，取得了较好的社会和法律效果。自2019年11月福州市检察院发布首个《监督监护令》以来，鼓楼区、金安区、长乐区、福清市、连江县、闽侯县等基层检察院共向30名未成年父母发布了30个监督监护令。在前期探索和实践的基础上，近日，福州市检察院会同市中级法院、市公安局、市教育局等部门，根据相关法律法规，共同制定《“督促监护令”实施办法（试行）》，进一步规范运行机制，形成合力。目前，“监督监护令”制度在检察实践中已逐渐成熟，为监督监护人更有效地履行监护职责提供了刚性保障和司法监督。
检察机关实行“督促监护令”的实践探索
关于立法的一般性建议。建议在修改《保护法》时增加相应的条款
推行检察机关“督促监护令”的制度完善建议检察机关发布的《监督监护令》的适用范围应限于四类案件：(1)有条件不起诉案件；(二)建议不批准逮捕或者起诉而处理案件的；(3)未成年受害者是留守儿童、单亲家庭、农民工子女、残疾人和弱智者及其他特殊群体的案件；(四)其他需要监管和监护的案件。检察机关可以通过书面送达或者现场公告送达的方式发布“监督监护令”。当场宣布送达的，应当通知监护人住所地的派出所、居民委员会或者村民委员会、未成年人所在学校以及其他有关社会组织派代表参加。监护人住所地公安派出所应当配合当地居民委员会或者村民委员会，对监护人执行《监督监护令》的情况进行监督、指导、训诫和评估，并及时向检察机关反馈。检察机关不定期检查监护人执行监护命令的情况。涉案未成年人所在学校应当加强与其监护人的联系和沟通，督促其配合监护人加强对涉案未成年人的教育监管。检察机关负责协调相关社会组织，共同制定和组织实施义务教育计划。
为了加强监督的刚性，关于制度操作层面的建议。明确规定，监护人不依法履行监护职责，拒绝履行或者不履行“监督监护令”义务，允许未成年人实施严重不良行为或者侵犯未成年人合法权益的，由监护人住所地公安派出所依法予以训诫或者行政处罚。造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。监护人未对涉案未成年人进行管教，致使处于附条件不起诉测试期的涉案未成年人违反相关监督管理规定的，检察机关应当撤销附条件不起诉决定，对涉案未成年人进行起诉。同时，根据“两所高中两个部门”《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的规定，监护人不依法履行监护职责，对未成年人的行为达到法律规定的情形，有关单位和人员未提起诉讼的，检察机关应当书面建议监护人住所地民政部门向人民法院申请撤销监护人资格。
(作者是福建省福州市人民检察院检察长)
(责任编辑：董
