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《中国经济周刊》记者 姚冬琴︱北京报道

编辑：蒋莉莉

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第4期）

视觉中国

“改变政府作为居住用地唯一供应者的情况。”国土资源部部长姜大明1月15日在全国国土资源工作会议上说的这句话，一石激起千层浪。他指出，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

分析人士认为，这意味着中国土地供应将出现实质性变化。政府不再垄断住房用地，而房地产开发商也不再是一手住房的唯一提供方。未来，其他合法拥有土地使用权的主体，在符合规划的前提下，也可以成为住房供应方。而随着更多房源进入市场，将有助于抑制地产投机，满足住有所居，缓和部分大城市房价长期上涨的紧张局势。

非房企自有土地能否开发商品房？

2018年是“房改”20周年。“中国房地产过去20年的发展历史，其实就是国有土地发展历史。特别是商品房住宅土地，来源单一，地方土地财政依赖房地产，依赖土地招拍挂。国有土地招拍挂出让，是商品房住宅土地的唯一来源。”中原地产首席分析师张大伟对《中国经济周刊》记者说。

据财政部发布的“2016年财政收支情况”显示，2016年，全国国有土地使用权出让收入37457亿元，同比增长15.1%。而2016年全国财政总收入15.9万亿元，土地收入占财政总收入的比例高达23.5%。

一线城市土地收入则尤为可观。在刚刚过去的2017年，北京市土地出让金以2796亿元名列榜首，排名第二的杭州市也超过了2000亿元。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉告诉记者，房改20年来，国有土地出让金累计规模为35万亿元，达到城市财政收入的40%左右，成为城市基建扩张的重要资金补充。

然而，另一方面，地方政府的“土地财政”却备受诟病。有人认为，“土地财政”无疑是高房价的重要推手。

“一些地方土地出让部门有意无意地调节土地供应节奏，热点城市居住用地相对不足，且土地出让价格一再走高，助推房价上涨。”张大伟说。

而如何解决这个弊端？张大伟认为，首先居住用地供应要相对充足，才能缓解热点地区楼市供需紧张局势。

除了地方政府，居住用地还能从哪儿来？上海易居房地产研究院副院长杨红旭对《中国经济周刊》记者分析，还有两种居住用地提供者：一类是村集体、企业。农村建设用地（含宅基地）可以入市，由农村集体组织供地。“其实这项改革任务10年前就提出来了，但一直没能破冰，这次借着全国13个城市试点集体建设用地建设租赁用房的狠劲，准备闯关了。”

另一类则是园区、工业区、国企手中的大量低效工业用地，也将开闸，逐步转换成住宅用地，借此缓解大城市住宅用地严重不足的矛盾。这项改革，也已经“预备”几年了。

不过，值得注意的是，非房地产企业自有土地“作为住宅用地”，是否意味着可以作为商品房开发用地？能否开发商品房对外销售？

对此，专家认为不可过分乐观。姜大明部长的表态中强调了两个前提：“权属不变”“符合规划条件下”，因此，非商品房开发用地建设商品房对外出售的可能性不大。且无论从现行的法律法规，还是从目前各城市对土地财政的依赖来看，短期内彻底打破地方政府对商品房开发用地的高度垄断，还不太现实。

“过去很多企业有使用权的土地，比如商业用地、工业用地，在符合规划条件下，将来有可能可以转变成出租房，不是保障房，更不可能是商品房了。”张大伟分析称。

在1月15日全国国土资源工作会议分组讨论中，浙江省杭州市国土资源局局长谢建华说：目前，城市住房用地供应单一，主要是公开招拍挂出让。下一步，要探索多种方式供应，如协议出让、行政划拨等，而核心则是要厘清分类，依据保障类、市场类、长租型进行供应，要探索住宅多结构形式供应。而非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，将能够提供更多租赁住房给买不起房子的人居住。

房改前集资建房形式或将再现

政府不再垄断住房用地，盘活非房地产企业自有土地、农村集体经营性建设用地，是贯彻中央提出的加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度的一项基础性的土地制度变革。

哪些主体会加入到住宅供应的队伍中来？

在专家看来，“非房地产企业依法取得使用权的土地”还包括集体经济组织、非开发类的相关企业、个人以及以持股方式持股的金融投资公司等取得使用权的土地。其中，国有企业用地的开发备受关注。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，对过去很少被提及用于住宅用地的国有企业工业用地，不排除一些大城市在土地增量市场有限的情况下，会积极盘活此类存量土地，为商品房、保障房、共有产权房、租赁住房的“四元产品线”提供更有保障的土地供应。

事实上，利用国有企业自有用地建设住宅此前已有先例，但主要是提供保障性住房。

2013年10月，北京推出自住型商品房，并提出年底供应2万套的目标。当年11月，北京市规划展览馆展出了北京第一批自住房项目的规划设计方案，7个项目分布在朝阳、丰台、昌平、海淀，基本都是靠国企自有用地建设。

据了解，这些国企自有用地获准改变土地性质盖保障房，通常都是以底价成交，企业不会直接获得土地收益。但盘活资源后，可以从保障房配建的车库、商业配套等项目中获取收益。

北京市住建委相关负责人介绍，北京进一步引导和鼓励全社会支持参与住房保障工作，其中，鼓励国有企业利用自有用地建设保障房，加大政策支持力度，目前已建设约12万套。

“鼓励国企拿出自有用地建设保障房，是增加保障房的供给渠道,而非企业自建房为企业内部职工福利分房。”上述负责人表示，这些房源均面向社会符合条件的保障房家庭进行公开配租配售。

企业在自有土地上为员工建造住房，也成了一个新动向。例如，有媒体报道，格力、华为等企业“造房行动”已经开始。华为为员工首批建造3万套住房，员工以低于市场价70%的价格购买，入职3年后可购买，10年后可转让。格力电器董事长董明珠日前也透露，为了稳定人才队伍，她这两年在思考，让8万格力电器的员工每人有两室一厅的房子。

分析人士认为，“非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地”新政落地后，预期一线二线城市的大企业，可能也会随着格力、华为开始“造房行动”。

而类似房改前集资建房的形式或将再现。北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池表示，今后不一定是房地产开发商拿地建房，比如房改前有过住房合作社形式、再比如单位拿地建房。类似于房改前集资建房的形式，大家先凑钱，公司集合了钱，拿地建房，再以成本价分房。

房价受何影响？哪类市场受影响最大？

公众最为关注的是，上述新政施行后，将对房价产生什么影响。

李宇嘉对《中国经济周刊》记者分析，从供给侧改革角度看，若供给渠道多元，供应源头上形成竞争，将改变独家供应下的“供地荒”现象，降低供应成本，特别是降低被地价推高的房价。

杨红旭也认为，这属于房地产供给侧改革，也是房地产长效机制的重要组成部分，有助于缓和部分大城市房价长期上涨的紧张局势。但他也对《中国经济周刊》记者表示，改革会遇到各种阻力，推进没那么快，不会立即传递到房价上去。

哪类市场受影响最大？张大伟认为，政府不再垄断住房土地供应，对集体土地价值将产生非常大的提升，其中，城市租赁市场影响最大，对于商品房住宅市场来说也能起到缓解供需的作用。“需要注意的是，住房包括商品房、保障房、租赁房等，住房不能等同于商品房，目前看，政策更多提及的是租赁住房试点，集体土地用作租赁用地是试点方向。”

事实上，北京、上海等地已开始试点集体租赁住房。2017年8月，国土部明确北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

张大伟认为，国土部鼓励集体用地建设租赁房，有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性。13个城市基本都属于一二线城市，这些城市国有土地供应相对紧张，而部分区域存在城中村等集体土地，如果部分城中村等集体土地进入租赁市场将有利于房源供应，也有利于城中村改造。

根据部署，北京市计划于2017—2021年的5年内供应1000公顷集体土地，用于建设集体租赁住房。张大伟分析称，1000公顷集体土地，大约可建设30万～40万套出租房，“将有效缓解区域租赁市场供需不平衡，住房租金也会下调”。